依法依规破解机关基层党建保障难题的调研与思考
党的十八届四中全会指出，依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。这充分表明我们党依法依规从严管党、从严治党的理念,也为依法依规抓好机关党建提供了遵循。近期，为贯彻落实习近平同志在全国群众路线教育实践活动总结大会上的讲话和《深化党的建设制度改革实施方案》精神，鄂州市直机关工委对市直机关依法依规落实机关党建保障方面的问题进行了专题调研。从调研情况看，市直机关党的建设并没有完全落实党内法规规定的相关保障机制，暴露出与党内法规相脱节、不适应的状况，制约影响了机关党建的健康发展，使市直机关落实党要管党、从严治党缺乏有力保障，成为第二批党的群众路线教育实践活动中机关基层党组织建设迫切要求整改的突出问题。
一、机关基层党建保障方面存在的主要问题
从市直机关基层党建保障机制落实情况来看，在机关党务机构设置、党务干部队伍建设、党建经费列入预算等方面与《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》（以下简称《条例》）、湖北省、鄂州市《贯彻中国共产党党和国家机关基层组织工作条例<实施办法>》（以下简称省、市《实施办法》）等党内法规的规定要求存在着严重的不适应情况。主要表现有：
1、应当设立而未设立独立办事机构。省《实施办法》第11条、市《实施办法》第10条明确规定，机关党员80人以上或直属单位较多的机关基层党组织，应当单独设立办事机构。从实际情况来看，市直机关工委管辖的市直机关一级单位82家，其中设立机关党委31家，设立机关党总支27家。这58家中，市工商局、市国税局、市地税局、市质量技术监督局等4家设立了独立党务办事机构，鄂州职业大学、市公安局、市法院、市检察院、市司法局等5家单位的党务工作由组织部（政治部）承担，其余49家未设立独立办事机构，应设立而未设立独立办事机构达到84.5%。这49家单位的党务工作由人事教育科（办公室、监察室）兼管。应设立而未设立独立办事机构的机关党委无法配备机关党务专职干部，并带来一系列不利影响。
2、机关党务人员配备未达到要求。《条例》第29条、省《实施办法》第35条、市《实施办法》第35条规定：机关专职党务人员的配备，一般占机关工作人员数的百分之一至百分之二；机关工作人员较少或者直属单位和人员较多的部门，可以适当增加比例。从实际情况来看，由于市直机关党组织大多未设置独立办事机构，以及近些年来机构编制只减不增的强制性规定，使得机关专职党务人员配备大部分未达到《条例》及省、市《实施办法》的要求。为解决党务工作任务繁重与党务干部严重短缺之间的矛盾，市直机关大多采取两种变通解决方式应对。一是兼职。即由人事政工科长、监察室主任或者办公室主任等人员兼任党务干部。市直机关除了9家设立独立办事机构的机关党委以外，其他市直机关均采用这种方式。采用这种兼职办法直接对机关党建产生两个方面的不利影响。一方面由于这些单位是由任其他职务的人员来兼任党务职务，党务工作不是兼职党务干部的主业，就使党务工作成了“搭头”和“副业”。党务干部不能专心从事党务工作，主职任务繁重时多半没有精力思考和从事党务工作，也就不可能把党务工作做精做实。另一方面由于没有独立的党务机构，就没有专职党务干部职数和编制，也无法通过党务工作任职享受行政职级和待遇。例如，市环保局一位多年从事党务工作的干部年满58岁，今年才借任监察室主任的契机落实正科级实职和待遇。这一状况导致机关党务工作缺乏吸引力，造成机关党务干部“边缘化”趋势。二是借用。市卫生局、市教育局等19家大系统为了缓解党务干部严重缺乏的问题，就从二级单位抽调人员到局机关从事党务工作。采用抽调借用办法存在两方面的问题，一方面一级单位无法解决被抽调借用人员的职级、福利待遇等问题，尽管有的人员被抽调借用多年，工作关系不可能调到一级单位，被抽调借用人员不能安心长期从事党务工作。另一方面，抽调借用行为客观上增加了基层单位的负担，基层单位对此反应很强烈。今年，在开展群众路线教育实践活动中，将违规借人用人作为六大专项整治问题之一，抽调借用人员从事党务工作成为必须整改的内容。
3、党建工作经费未列入财政预算。省《实施办法》第13条、市《实施办法》第12条明确规定：机关基层党组织活动经费列入行政经费预算，保障工作需要。如遇特殊工作任务，拨专项经费予以保障。机关党建工作经费是制约党建活动开展的重要因素，是影响各单位开展党建活动热情的重要原因。当前，市直机关党建工作经费在市财政对市直机关的部门预算中没有列为预算支出项目。由此产生两方面的问题，一是经济条件较好、领导重视党建工作的单位在经费落实方面情况比较好，经济条件不好、领导不太重视党建工作的单位在经费落实方面情况就不容乐观，经费开支不能实现制度化、可持续性的保障要求。二是在没有经费预算的情况下，按照机关公用经费“全口径”预算、专款专用的要求，任何与党建有关的经费在行政经费中列支都于法无据，其支出要么无法保障，要么靠市直机关挤挪其他经费开支，在落实中央“八项规定”和推进财政“全口径”预算的情况下，这样的开支办法又被列为不合规行为。