目前农村扶贫开发的形势和任务
省扶贫移民局党组书记 局长 何大清
（
同志们：
根据会议安排，我就农村扶贫开发的形势任务、扶贫政策及如何做好扶贫开发工作，讲几点个人意见，供大家参考。我讲的题目是：目前农村扶贫开发的形势和任务。内容有三项：一是目前扶贫开发的总体形势，二是扶贫开发的目标任务和方针政策，三是做好扶贫帮困工作的几点体会。
一、目前扶贫开发的总体形势
当前扶贫开发总的特点是，一方面成效巨大，需要巩固提升，另一方面任务艰巨，需要不懈努力。
（一）扶贫开发取得的巨大成效。自新中国成立以来，为改变旧中国“一穷二白”的面貌，我们党团结带领广大人民群众进行了不懈的努力。建国初期至1978年，主要是救济式扶贫，农村贫困人口由80%减少到39%，即2.5亿人。从1986年起，国家建立专门的扶贫开发机构，扶贫方式由救济式扶贫转为开发式扶贫，至今已有20多年。新世纪以来，国家组织实施《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，采取了一系列政策措施，不断加大投入和工作力度。到2009年，我国农村贫困人口从9400万人减少到3597万人，贫困发生率从10.1％减少到3.8％。592个国家扶贫开发工作重点县农民人均纯收入从1277元增加到2842元，年均增幅7.6％，高于全国平均水平0.4个百分点。2007年以后，我国农村普遍实施最低生活保障制度，到2009年底享受农村低保人口达4759万人，基本上实现了应保尽保。
在省委、省政府正确领导和全社会大力关心支持下，我省农村扶贫开发取得显著成效。到1978年底，全省农村尚未解决温饱的绝对贫困人口由1949年的4389万人减少到2600万人，贫困发生率由80%下降到39.9%。进入新世纪，我们组织实施《四川省农村扶贫开发规划（2001—2010年）》，各级财政、各行各业、扶贫社团、社会各界投入到贫困地区的各类扶贫资金1000亿元以上。其中，中央、省、市、县财政性专项扶贫资金145.4亿元。我们在贫困地区先后开展了新村扶贫、产业扶贫、劳务扶贫、移民扶贫、社会扶贫、牧区扶贫、教育扶贫、卫生扶贫、村道扶贫、沼气扶贫等扶贫项目。形成集专项扶贫、行业扶贫、惠农政策扶贫和社会各界扶贫等多方力量参与的“大扶贫”格局。九年来，取得了以下四个方面的突出成效。
一是贫困人口继续减少。2008年底，扶贫统计监测表明，全省贫困人口由2000年的1041.6万人减少到2008年的419.5万人，贫困发生率由15.2%下降6.3%。以全面实施农村最低生活保障制度为标志，千百年来农村贫困人口温饱问题一举全面解决,农村扶贫进入了一个低保救助和扶贫开发双轨运行的新阶段。2008年与2000年相比，我省36个国家扶贫开发工作重点县，人均国内生产总值达到8062元、增长2.4倍，人均财政预算内收入达到228元、增长1.8倍，农民人均纯收入达到3215元、增长1.2倍。
二是生产条件显著改善。2009年底，全省9020个省定贫困村实施了整村推进式的新村扶贫，水、电、路等基础设施进一步改善，农民生存条件优化，总体上出现了新设施、新产业、新生活、新环境、新风尚“五新”格局。全省专项扶贫开发项目累计覆盖贫困户132万户、557.5万人，新增改田改土95万亩、新增及改扩建公路10万多公里、新增经济林272万多亩、新增及改良人工草场309万多亩、新增蓄水量2984万多立方米、新增灌面227万多亩；扶贫新村建设中，建设人工机压井12万多口、蓄水池和山平塘6万多口、引水渠（管）5.4万多公里，输电线路
三是生活水平明显提高。2009年底，全省人畜饮水工程累计解决了贫困地区570万人、5052万头牲畜饮水困难。移民搬迁项目使全省12万户、50多万贫困人口走出了高寒山区、深山区、石山区和水淹区，摆脱了地域致贫的桎梏。在甘孜、阿坝州牧区实施“人草畜”三配套建设项目，使2.5万户牧民摆脱了贫困。“藏区牧民定居”和“彝区三房改造”行动计划大力推进，全省贫困户人均住房达到
四是社会事业全面发展。实施《民族地区十年教育行动计划》；全省实施教育资助行动，从2007年起全部免除农村义务教育阶段学生学杂费，做到应免尽免，解决了贫困户子女义务教育阶段上学难问题。到2009年底，劳务扶贫挂牌基地学校81所、劳务转移培训40.8万人、输出贫困户农民工27.5万人，开展实用技术培训1723万人次，贫困群众脱贫致富能力明显增强。贫困村文化、广播、电视、电话等普及率大有提高，贫困群众市场观念增强，文化生活日益丰富。
农村扶贫开发的辉煌成就，充分展示了社会主义制度的优越性，充分展示了党的科学发展、执政为民的新理念，充分展示了各级党委政府的高度重视、社会各界的鼎力支持、贫困地区广大干部群众的奋发努力。这为全国、全省经济发展、社会进步、民族团结、和谐稳定作出了巨大贡献。
（二）扶贫开发面临的严峻挑战。扶贫开发虽然成绩巨大，成效显著，但是当前也面临严峻挑战。
从全国来看，去年全国在11个省、20个贫困程度较深的县开展农村低保和扶贫开发“两项制度”有效衔接试点，按照1196元扶贫标准，共识别出农村低收入人口141.9万人，占农村总人口的14.7%。这与国家统计部门抽样调查的贫困发生率3.8％相比较，多出了10.9个百分点，而贫困人口大多分布在中西部特别是西部地区，这充分说明目前我国贫困人口的规模依然庞大。按照中央关于“对农村低收入人口全面实施扶贫政策”的要求，可见扶贫开发任务依然繁重、艰巨。温家宝总理去年在哥本哈根全球气候大会上讲到：“如按照联合国规定的贫困标准，中国还有1.5亿人生活在贫困线以下。”不仅贫困人口多，而且扶贫任务艰巨。对扶贫的艰巨性，回良玉副总理在去年末的国务院扶贫开发领导小组全体会议上概括为：贫困人口在持续减少，但致贫因素较多且复杂、返贫压力增大；贫困地区农民收入增长较快，但收入差距仍在扩大；贫困地区落后面貌总体有了改善，但发展不平衡问题十分突出；部分贫困地区虽已经实现整体脱贫，但特殊类型贫困地区积重难返；贫困地区生态环境恶化趋势总体得到初步遏制，但生态环境保护区农民的生计问题还没有稳定解决，扶贫开发任务仍十分艰巨。
从全省来看，扶贫的严峻挑战集中反映在五个方面：一是贫困地域广。目前，我省有36个国家扶贫开发工作重点县,占全国的6.1%，160个县（市、区）有扶贫任务，占全省总县数的88.4%。21个市（州）均存在贫困区域和贫困农户。
二是贫困人口多。根据扶贫统计监测，2008年末全省还有近420万贫困人口。目前，我们正在36个重点县开展“两项制度”有效衔接试点，从国家试点的情况推测，我们试点地方的贫困发生率可能也会超过6.3%。据省民委对我省51个民族县（区）的调查，按1196元标准测算，截止2009年底这51个县（区）农村贫困人口规模为208.9万人，贫困发生率为34.7%。
三是贫困程度深。1978年我省贫困标准为80元，当年农民人均纯收入为127元，贫困标准与纯收入之比为1：1.59，而2009年的扶贫标准1196元，仅占全省农民人均纯收入的26.80%，为1：3.73。贫困程度在不断加深。特别是民族地区，有的还处于“原始贫困”状态，部分农牧民至今仍过着“靠天吃饭、靠天养畜”的原始农耕游牧生活；凉山彝区的一些地方处于“土豆酸菜型”温饱状态，人畜混居现象还很严重。
四是返贫问题重。因灾因病、就医就学、市场波动、天然林禁伐、金融危机等，都导致相当部分人口返贫。2008年“5.12”汶川特大地震，仅我省藏区就有20.2万人返贫。在灾后恢复重建中，农房重建户户均负债约4万元、人均1.2万元，还有村内基础设施和其他公益设施建设集资与投工投劳。加之灾前部分农户已在银行或信用社贷款建房，地震后又继续负债重建农房，这部分群众负债更重、贫困程度更深。
五是区域性贫困突出。我省农村贫困人口，重点分布在民族地区、革命老区、地震灾区。这些地区大多属于集中连片和特殊类型贫困地区。特别是三州民族地区，扶贫重点县与非重点县没有什么大的区别。
此外，代际贫困传递等问题也非常突出。
二、扶贫开发的目标任务和方针政策
党中央、国务院和省委、省政府历来高度重视扶贫开发，党的十七届三中全会和省委九届六次全会又提出了更新更高的要求。
（一）扶贫开发的目标任务。十七大对社会主义新农村建设作出了全面部署，确定农村改革发展基本目标，其中提出扶贫开发的目标任务是到2020年“绝对贫困现象基本消除。”十七届三中全会专门对农村扶贫开发写了一段话，即是“搞好新阶段扶贫开发，对确保全体人民共享改革发展成果具有重大意义，必须作为长期历史任务持之以恒抓紧抓好。完善国家扶贫战略和政策体系，坚持开发式扶贫方针，实现农村最低生活保障制度和扶贫开发政策有效衔接。实行新的扶贫标准，对农村低收入人口全面实施扶贫政策，把尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富作为新阶段扶贫开发的首要任务。重点提高农村贫困人口自我发展能力，对没有劳动力或劳动能力丧失的贫困人口实行社会救助。加大对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区发展扶持力度。继续开展党政机关定点扶贫和东西扶贫协作，充分发挥企业、学校、科研院所、军队和社会各界在扶贫开发中的积极作用。加强反贫困领域国际交流合作。”这段话，对扶贫开发的重大意义、方针政策、目标任务、工作重点、扶贫区域、扶贫手段等，都讲得十分清楚。所以，从党的十七大和十七届三中全会对扶贫开发的重要论述来看，未来十年扶贫开发的主要目标任务就是消除绝对贫困现象，尽快稳定解决扶贫对象温饱并实现脱贫致富。
（二）扶贫开发的方针。《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，提出了五条基本方针。即：一是坚持开发式扶贫方针。这是最为根本的方针，是管总的。即坚持改革开放，以经济建设为中心，以发展为主题，发展贫困地区生产力。把帮助贫困地区群众改善基本生产生活条件、产业发展和提高贫困人口综合素质作为扶贫开发工作的重点。以市场为导向，依靠科技进步，提高资源开发水平，提高贫困农户收入和自我积累、自我发展的能力。开发式扶贫是扶贫工作必须长期遵循的基本方针。
二是坚持综合开发、全面发展方针。即在开发自然资源、加快经济发展的同时，加强贫困农村的水、电、路、气、房等基础设施建设，注重科技、教育、卫生、文化事业的发展，改善社区环境，提高生活质量，促进贫困地区经济社会全面协调发展。
三是坚持科学发展、持续发展方针。走科学发展的路子，注重社会经济效益，突出生态环境保护，实现资源、人口和环境的良性循环，提高贫困地区可持续发展的能力。
四是坚持自力更生、艰苦奋斗方针。贫困地区脱贫致富，需要国家的扶持和社会各界的帮助，更需要自身的努力。要充分发挥贫困地区广大干部群众的积极性和创造性，振奋精神，艰苦奋斗，真抓实干，在国家扶持下，主要依靠自身力量改变贫穷落后面貌。
五是坚持政府主导、社会参与的方针。扶贫开发是政府的任务，也是全社会的共同责任。不仅要加强对扶贫开发工作的领导，不断加大扶贫投入。同时，还要积极动员和组织社会各界，通过多种形式，支持贫困地区开发建设。
（二）扶贫开发的重大政策。扶贫开发的政策，主要体现在《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》、《四川省农村扶贫开发规划（2001—2010年）》，以及中央、省委2004年以来的连续七个“一号文件”里，概括说主要有两个方面：
第一，强农惠农普惠政策。近几年国家先后出台了一系列有利于贫困地区和贫困群众的重大政策，而且支持的范围越来越广，力度越来越大，向贫困群众倾斜的原则越来越突出。不同行业、不同部门投入到农村地区、扶持贫困人口的政策措施不断加强，农村道路、饮水、教育、卫生、住房、生产等各方面投入都在不断增加。据不完全统计，2009年中央财政安排“三农”支出达7253亿元，比上年增加1205.9亿元，地方财政也不断加大投入，为夯实农业基础、促进农村经济社会发展和农民持续增收发挥了重要作用。其中，中央财政安排粮食直补、农资综合补贴、良种补贴、农机具购置补贴四项补贴1230.8亿元，比上年增长19.4%；用于农业生产方面的支出2642.2亿元；用于农村社会事业发展方面的支出2693.2亿元。提前一年实现农村义务教育经费保障机制改革各项政策目标，全国近1.5亿名义务教育阶段学生全部享受免除学杂费和免费教科书政策，中西部地区农村义务教育阶段约1120万名家庭经济困难寄宿生获得生活费补助。推进新型农村合作医疗制度平稳运行，进一步完善城乡医疗救助制度，建立健全城乡基本公共卫生服务经费保障机制。应当特别指出的是：强农惠农政策，是一项普惠政策，贫困地区和贫困人口与其他地区和其他人口一样享有相同的“份额”；不因为有了专项扶贫资金而减少强农惠农政策中应享受的“份额”。
第二，扶贫专项特惠政策。中央关于贫困地区和贫困人口的专门扶持政策，也叫特惠政策。主要有三个方面，一是专项投入政策。即是我们通常所说的扶贫资金，包括财政扶贫资金、以工代赈扶贫资金和信贷扶贫资金。就财政扶贫资金和以工代赈扶贫资金来说，全国2000年为100亿元，2009年为197亿元。每年中央分配我省这方面扶贫资金约占全国的8%。二是定点和对口帮扶贫政策。即是各级党政机关定点扶贫和东部发达省（市）对口帮扶贫西部贫困地区的政策。目前，中央国家机关23个单位定点扶贫我省29个重点县。省上182个省级机关和发达县（市、区）定点扶贫全省96个重点县、老区县、民族县等。同时，浙江省对口帮扶我省藏区，并保持与广元、南充两市12县的经贸协作关系。三是各行业对重点县的一些优惠政策。
（三）扶贫开发的基本原则。当前推进扶贫开发，要把握好四条基本的原则：一是执政为民，民生优先的原则。要把不断提高贫困群众生产生活水平作为首要任务，切实解决群众最关心、最急迫的民生问题。
二是因地制宜、分类指导的原则。一切从实际出发，实事求是。根据不同地区的自然经济状况和资源禀赋，确立各具特色的发展模式，不搞一刀切和形式主义。要密切联系实际，联系群众，研究新情况、解决新问题、创造新经验。
三是统筹安排、整合资源的原则。要坚持统一管理、统筹安排中央财政扶贫资金、以工代赈资金、信贷扶贫资金，以及地方配套的各类扶贫资金，做到相互匹配、集中使用、保证重点，努力提高扶贫开发的总体水平。
四是工作到村、扶贫到户的原则。扶贫开发工作重点在村，要结合实际，按照产业化发展方向，制定好村级规划，做到一村一村规划，一片一片开发，一批一批脱贫，把扶贫开发各项措施落实到贫困村，落实到贫困户。
（四）扶贫开发的主要措施。不同时期，不同地方，扶贫开发的主要措施是不同的。在上个月的全省灾后恢复重建工作现场会上，奇葆书记、巨峰省长对搞好扶贫开发提出了更新更高的要求，概括说就是“五要”，即：“要加强扶贫统筹谋划”、“要完善扶贫工作思路”、“要加大扶贫资源整合”、“要动员各方参与扶贫”、“要把地震灾区、民族地区和革命老区作为扶贫开发的重点区域”。根据这一新的要求，扶贫开发要抓好五个方面重点，即是新村建设、基础设施、产业发展、公共服务和能力提升。具体措施上，要做到九个结合，即：一是扶贫帮困与新农村建设、全面建设小康社会相结合，逐步实现贫困村向新农村、小康村的跨越，贫困户向宽裕户、小康户的跨越；二是常规扶贫与灾后恢复重建相结合，推进扶贫开发向纵深发展；三是扶贫政策与农村低保制度相结合，对低保户实行应保尽保，对扶贫户实行应扶尽扶；四是扶贫开发与发展特色产业相结合，带动贫困村经济发展；五是项目扶持与提高发展能力相结合，逐步阻断贫困代际传递；六是自身努力与积极争取支持相结合，推进扶贫开发进程；七是政府主导与社会各界帮扶相结合，形成“大扶贫”格局；八是专项扶贫与强农惠农扶贫相结合，扩大扶贫开发效果；九是《规划》收官与编制新十年规划相结合，为未来扶贫开发奠定基础。
三、做好扶贫帮困工作的几点体会
对全省“挂、包、帮”活动，省委、省政府已经作了安排部署。结合扶贫工作实际，就如何做好扶贫帮困工作谈五点体会。
（一）找准关键问题。要深入了解扶贫帮困区域、帮扶村和帮扶户的经济社会发展现状，对自然地理区位、资源开发利用水平、基础设施条件、社会发育程度及人口素质等进行全面客观分析，深化对区域经济的认识，研究比较优势和发展空间，找准制约发展的关键因素。
（二）理清工作思路。要立足当地实际，兼顾前面提到的“九个结合”，理清工作思路。尤其在包村扶贫上，要吃透村的情况和国家产业政策，实施综合治贫，即是要考虑基础设施、产业培育、公共服务、能力提升、人居环境等。在投入上，要拓宽渠道，多方筹措，不能单一盯住专项扶贫这一块。要以扶贫帮困为平台，财政扶贫资金为先导，整合交通、农业等多个部门的涉农项目资金，缓解贫困、促进发展。
（三）制定帮扶规划。一是要高起点。立足于全面实现小康的总目标，考虑到经济建设、公共服务、文化建设、生态建设等各个方面，对其他贫困村起到示范作用。二是要切实可行。在总目标确定之后，要确立年度工作目标，且要与项目、资金、工作措施等紧密衔接。三是要讲求实效。首先解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。同时，还要充分尊重农户意愿，实事求是地确定奋斗目标、建设内容、实现措施、帮扶单位和资金来源，注意与新农村、小康村建设相结合。
（四）明确工作重点。一是帮助改善贫困村、贫困农户的生产生活条件，包含改善村容村貌，提升贫困群众的生活质量。二是发展产业，促进贫困地区的资源优势转化为经济优势，帮助贫困农民增收。三是强化劳动者素质，提升农户自我发展能力。扶贫帮困活动可以运用单位、部门的人才优势，广泛开展职业教育、技能培训和农村实用技术普及等工作，使扶贫帮困活动取得事半功倍的效果。
（五）狠抓帮扶落实。一是思想落实。进一步提高对扶贫帮困重大意义的认识，切实增强搞好扶贫帮困工作的责任感、使命感。二是领导落实。把扶贫帮困工作列入重要议事日程，特别是主要领导要高度重视、亲自过问。三是人员落实。帮扶干部要真正沉下去、安下心，融入当地干部群众之中，做到一心为民、求真务实、虚心学习、勤奋工作、严于律己、增长才干。四是考核落实。要加强对扶贫帮困工作的督促检查和考核，及时发现问题和不足，并予以纠正和弥补。
按照省委、省政府领导要求，“省级各部门要积极做好指导、协调、服务等工作”，我代表省扶贫移民局向大家表个态：扶贫移民系统作为政府专门从事扶贫移民工作的职能部门，一定加强与各帮扶单位、部门的联系，尽心竭力做好扶持、配合、服务工作，齐心协力贯彻落实好省委、省政府“领导挂点、部门包村、干部帮户”活动的重大决策部署，共同促进扶贫帮困活动顺利开展。